A EXECUÇÃO FISCAL NO PERU

Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy

Consultor da União

Professor do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Católica de Brasília

A execução fiscal administrativa no Peru é caracterizada por cobrança coativa como faculdade da Administração tributária. A matéria está regulamentada no Código Tributário daquele país, indicado no presente trabalho como CTP. A execução fiscal administrativa é de competência da Superintendência Nacional de Administração Tributário do Peru-SUNAT. A execução é proposta e dirigida por funcionário da Administração fiscal peruana, um executor coativo, como parece ser mais adequada a especificação da função, em tradução livre minha. No original lê-se ejecutor coactivo. É o código em seguida explicitado que rege a execução fiscal administrativa peruana.

O executor coativo é cargo privativo de cidadão peruano que esteja em pleno gozo de seus direitos civis. Deve ser bacharel em Direito e estar habilitado para o exercício da advocacia. Não pode ter sido condenado ou mesmo processado por crime doloso. Não pode ter sido destituído de carreira judicial ou do Ministério Público, ou da Administração Pública, ou de empresas estatais, por faltas disciplinares. Deve comprovar o fato não ter sido penalizado na atividade privada por falta funcional grave. Exige-se que o executor coativo tenha conhecimento e experiência em matérias administrativa e tributária. Deve ser funcionário da Administração fiscal. Deve ainda comprovar não ser atingido por nenhuma outra incompatibilidade prevista em lei.

O executor coativo conta com profissional que o auxilia, o auxiliar coativo. A este profissional há o mesmo conjunto de exigências feitas ao executor coativo, acrescentando-se que não pode ter vínculo de parentesco com o executor, até o quarto grau de consangüíneo ou até o segundo grau por afinidade. Autoriza-se que executores e auxiliares coativos possam oficiar em outras determinadas pela Administração fiscal peruana.

Procedimentos de cobrança administrativa exigem a indicação de dívidas que apresentem condições especificadas no texto normativo aqui estudado. O texto apresenta lista das dívidas exigíveis. Basicamente, são cinco grupos: decisão administrativa relativa a lançamento de tributo ou de multa ou ainda decisão administrativa dando conta de parcelamento não cumprido; decisão relativa a impugnação administrativa protocolada fora de prazo, desde que não se tenha carta de fiança; ordem administrativa para pagamento; custas e demais gastos que a Administração tenha suportado em procedimento de cobrança administrativa ou na aplicação de sanções que não tenham natureza pecuniária; por fim, gastos que a Administração fiscal tenha suportado ao tomar medidas cautelares.

Fixação de dívida cobrável relativa a custas ou gastos exige implemento de formalidades específicas. Custas devem constar de tabela aprovada por resolução da própria Administração tributária. A fixação de valores devidos a gastos é mais simples e decorre de mera instrução do expediente com documentação correspondente. Dispõe-se que cobranças que excedam o realmente devido serão ressarcidas pela Administração.

Ao ejecutor coativo a legislação peruana aqui estudada confere um núcleo de poderes. É esta autoridade quem cabe verificar a exigibilidade da dívida fiscal, atribuindo-lhe parâmetros de prestabilidade de cobrança, autorizando o início do procedimento de cobrança coativa, que é administrativo. Ao ejecutor coativo cabe também coordenar e tomar as medidas cautelares necessárias.

O ejucutor coativo pode ordenar de ofício que cessem as providências que alcancem valores superiores à dívida, incluindo-se custas e demais gastos. O ejecutor toma todas as providências relativas à cobrança do crédito, fazendo-o especialmente em relação a comunicações, publicações, a par de pedidos de informação a entidades públicas ou privadas. Executa todas as garantias oferecidas à Administração por devedores ou terceiros.

O ejecutor detém competência para suspender o curso da execução administrativa. Determina a colocação de cartazes e avisos, inclusive indicando os lugares que julgue mais adequados para a colocação dos reclamos, bem como determinando o prazo de divulgação. O ejecutor dá fé dos atos nos quais intervenha, no exercício de suas funções, na expressão literal do código peruano. O ejecutor também dispõe sobre a devolução de bens penhorados, quando assim o determine o Tribunal Fiscal.

O ejecutor declara de ofício, ou por provocação do interessado, a nulidade de atos próprios, a exemplo da arrematação; esta última deve ser provocada pelo devedor em três dias, contados da realização do certame. O ejecutor pode também declarar sem efeito todo gravame que incida sobre os bens que tenham sido arrematados. Não pode, no entanto, baixar registros referentes ao processo de execução, no que toca aos bens penhorados e arrematados.

O ejecutor tem poderes para receber e julgar intervenções de terceiros, que no caso específico o direito boliviano nomina de intervención excluyente de propiedad. É o ejecutor quem autoriza o arremate dos bens penhorados. Também pode requerer que terceiros informem a respeito de créditos em favor do executado. Os auxiliares do ejecutor, como visto chamados de auxiliares coactivos, prestam total colaboração, que são explicitadas em resoluções da Administração. O ejecutor tem como obrigação velar pelo bom andamento do feito; nesse sentido, não admite documentos que dificultem ou que ampliem os trâmites, sob pena de ser responsabilizado.

Nos termos da legislação peruana a execução fiscal administrativa inicia-se com notificação que o ejecutor faz ao devedor. Comunica-se que há execução em andamento, circunstância explicitada em documento chamado de Resolución de Ejecución Coativa. O referido expediente contém, entre outros, advertência de que serão tomadas medidas cautelares, ou que estão terão início, caso delas já tenha sido notificado o devedor.

A Resolución de Ejecución Coativa é documento que lembra a certidão de dívida ativa do direito brasileiro. Sob pena de nulidade deve indicar o nome do devedor, número de ordem de pagamento ou resolução; no direito administrativo e tributário peruano estes dois institutos, ordem de pagamento e resolução, referem-se a determinação para pronto recolhimento de tributos devidos. Informa-se também o quanto devido, discriminando-se valores principais e acessórios. Indica-se também a exação, a multa, bem como os períodos correspondentes.

A legislação dispõe que o devedor é obrigado a pagar à Administração valores relativos a custas que decorrem do procedimento de cobrança coativa. Os cálculos são feitos desde a notificação relativa à Resolución de Ejecución Coativa, a menos que a cobrança tenha se iniciado indevidamente. Na medida em que os pagamentos são feitos reembolsa-se primeiro a Administração, em relação aos valores gastos com o andamento da cobrança.

Há cálculo de custo e benefício que justifica a dispensa do procedimento de cobrança. Tem-se como ponto de referência o custo do aludido processo, critério que é cotejado com razões de economia processual.

As medidas cautelares com as quais o ejecutor coativo pode contar qualificam o procedimento de cobrança administrativo com traços de agilidade. Após vencido o prazo previsto na notificação da Resolución de Ejecución Coativa, que é de sete dias, o ejecutor, tendo em vista o não recolhimento da obrigação que persegue, decide que medidas tomará. Não está adstrito às hipóteses previstas pela legislação de regência, na medida em que deve buscar formas mais adequadas para recolher os créditos que persegue. O ejecutor deve notificar o devedor a respeito das medidas que tomará. Indica aquelas que surtem efeito desde o momento em que o executado delas tenha conhecimento. Poderá tomar providências em relação a quaisquer bens que sejam de propriedade do devedor, mesmo que estejam sob a posse de terceiros.

O ejecutor conta com conjunto de medidas que pode tomar, e que pode executar, sem necessariamente ter de seguir a ordem que adiante se indica. Pode intervir na Administração da empresa devedora, entendendo-se com seu representante, para tal fim. Pode penhorar os bens do devedor, depositando-os, ou não; pode inclusive aprender os aludidos bens se estes estiverem sendo transportados, ou em poder de terceiros. Especialmente, se os bens, isoladamente tomados, não afetem o conjunto do processo produtivo.

Há regra específica para medida cautelar de penhora relativa a bens que se encontrem dentro da unidade de produção da empresa executada. Faz-se a penhora sem a remoção dos bens afetados. Depois de 30 dias da referida penhora o ejecutor poderá então remover os bens penhorados. O devedor poderá se manter na posse destes bens se oferecer outros em garantia para o fisco peruano.

Penhora que recaía sobre bens imóveis que não sejam inscritos nos registros públicos competentes suscita que o ejecutor determine que o depositário fiel seja o próprio devedor. Faculta-se que o ejecutor aceite a substituição de bens penhorados, atendendo a requerimento do devedor, desde que os bens indicados para substituição sejam de valor igual ou maior do que o dos bens originariamente penhorados.

O ejecutor deve providenciar a anotação da penhora, se o bem for imóvel, e se tratar-se de bem registrado na repartição competente. A legislação dá conta de que a Administração deve recolher taxas e demais emolumentos devidos aos cartórios, fazendo-o com o produto da arrecadação do leilão, assim que este seja realizado. Dispõe-se que o interessado no levantamento da constrição também pode recolher taxas e emolumentos devidos.

O ejecutor pode reter bens, valores e fundos, saldos de contas correntes, depósitos, entre outros, além de créditos de titularidade do executado, e que se encontrem em posse de terceiros. Se a penhora for feita em bem ou valores em posse de terceiros, estes não poderão informar o executado da medida até que esta seja realizada. Dispõe-se que se terceiros eventualmente neguem a existência de créditos ou de bens, quando existentes, deverão pagar o montante que omitiram, sob pena de serem responsabilizados solidariamente pela dívida, sem prejuízo das sanções penais cabíveis.

Ainda, se terceiros descumprirem ordem de retenção de valores ou de bens, pagando a devedores do fisco, embora notificados, deverão pagar ao fisco o montante que deveriam ter retido; tais quantias são reveladas por meio de ordens e intimações do ejecutor. E na medida em que retiveram valores, por ordem do ejecutor, terceiros deverão encaminhar os aludidos valores à Administração tributária peruana, sob pena de fixação de responsabilidade solidária, a par de outras sanções cabíveis. Na impossibilidade de que a penhora não seja suficiente para liquidar o crédito do fisco, o ejecutor pode ampliar as constrições.

Ao ejecutor faculta-se inclusive o arrombamento; deve-se, neste caso extremo, requerer autorização judicial. A competência é de juiz especializado do cível, que deve decidir em 24 horas, sem oitiva do executado.

A condução da execução fiscal administrativa peruana é de competência exclusiva do ejecutor. A legislação explicita que nenhuma autoridade nem órgão administrativo, político ou judicial poderá suspender ou concluir o procedimento de cobrança coativa em trâmite, com exceção do ‘ejecutor coativo’. A regra não é absoluta. É que ordem de tribunal em âmbito de amparo, remédio que nos direitos de expressão de língua espanhola lembra o nosso mandado de segurança, tem poder para suspender o curso da execução.

O texto normativo aqui estudado indica expressamente as circunstâncias que permitem que o ejecutor possa suspender o curso da execução fiscal administrativa peruana. Entre elas, deve atender a medida cautelar deferida no aludido procedimento de amparo. Deverá fazê-lo também quando norma com força de lei assim determine. De igual modo o ejecutor pode reconhecer a improcedência da cobrança, no caso do devedor ter alegado a imprestabilidade da execução, no prazo de 20 dias úteis contados da notificação que recebera para pagamento. Ao receber a impugnação a Administração tem 90 dias úteis para decidir, podendo responsabilizar quem tenha causado a demora.

Na execução fiscal administrativa peruana prevê-se a substituição da medida cautelar, a critério da Administração tributária, na medida em que o devedor ofereça bens livres e desembaraçados para penhora; o valor dos referidos bens deve ser igual ou superior à quantia cobrada, incluindo-se custas e emolumentos.

A legislação peruana indica condições e critérios para que o ejecutor possa concluir o procedimento, levantar a penhora, bem como ordenar o arquivamento do feito. São várias hipóteses. A norma de regência faz referência à extinção da obrigação, nos termos do art. 27º do CTP que, entre outros, dá conta de compensação, remissão, bem como decisão administrativa dando conta de dívida de cobrança duvidosa. Entre estas, indica-se dívidas cujo montante seja inferior ao que se gaste em procedimentos de cobrança, bem como dívidas cuja cobrança tenha esgotado todos os meios possíveis na tentativa de se realizar o crédito fazendário peruano.

A lei também autoriza a conclusão do feito, na verificação de protocolo tempestivo de reclamação ou apelação contra ordem do ejecutor para recolhimento de exação ou multa. parcelamento, declaração da prescrição, verificação de que não se fixou adequadamente o sujeito passivo, nulidade ou revogação ou substituição da ordem de pagamento (figura que lembra a certidão de dívida ativa do direito brasileiro), declaração de falência do devedor, existência de norma com força de lei que expressamente determine a extinção do feito, apresentação de recurso instruído com carta de fiança, mesmo que fora de prazo, entre outros.

Quanto à relação entre execução fiscal e matéria falimentar o CTP fixa orientação muito diversa do modelo brasileiro, no qual se verifica a supremacia do executivo fiscal. É que nosso modelo é judicial, enquanto o modelo peruano é administrativo, o que poderia justificar, em princípio, a solução dada pelo direito peruano, no sentido de que ações falimentares determinam a suspensão da execução fiscal administrativa.

Na execução fiscal administrativa peruana há previsão de intervenção de terceiro prejudicado, proprietário de bens penhorados, que lembra nosso embargos de terceiros, e que no direito aqui estudado denomina-se de intervención excluyente de propriedad. O remédio pode ser manejado por terceiro que seja proprietário de bem penhorado, deve ser protocolado para apreciação do ejecutor, a qualquer momento que anteceda ao leilão.

A referida intervención segue as seguintes regras, resumidamente: 1. o interessado deve provar o direito que invoca mediante documento privado devidamente datado ou por meio de documento público, que a juízo da Administração indica que a propriedade do bem era do interessado, antes do implemento da medida cautelar de penhora; 2. uma vez admitida a intervención o ejecutor suspende o leilão, intimando o executado para que se manifeste em cinco dias; também, e excepcionalmente, quando os bens penhorados possam ser deteriorados, o ejecutor permite que se faça o leilão, e determina que o valor do lance vencedor seja depositado em banco oficial, até que se decida a intervención; 3. independentemente da resposta do devedor, no que se refere à intervención, o ejecutor tem 30 dias úteis para decidir o incidente; 4. da decisão do ejecutor cabe apelação ao Tribunal Fiscal, no prazo de cinco dias úteis, contados da notificação da decisão; na hipótese, a apelação é protocolada junto à Administração tributária, que em até 10 dias encaminha o expediente ao Tribunal Fiscal; 5. se o interessado perder o prazo para apelar da decisão, esta transita em julgado; 6. ao Tribunal Fiscal a lei faculta opinar sobre a prestabilidade do documento que o interessado juntou como prova; 7. o Tribunal Fiscal tem 20 dias úteis para decidir o recurso, contados da data do ingresso da documentação; 8. ao apelante faculta-se sustentação oral, em cinco dias, contados do protocolo da peça de apelação; 9. a decisão do Tribunal Fiscal esgota a via administrativa podendo as partes, a partir de então, buscar o Poder Judiciário; 10. faculta-se que a Administração suspenda o procedimento de leilão, enquanto se discute a intervención.

O Tribunal Fiscal funciona em câmaras que contem com três magistrados-vogais, exigindo-se dois votos para que a aprovação de decisão, que se denomina de resolución. Tem competência para resolver em última instância administrativa apelações contra decisões do ejecutor ou da Administração.

Especificamente, resolve assuntos referentes a determinações administrativas para pronto pagamento de tributos ou de multas, direitos aduaneiros, classificações de exações, sanções aduaneiras, regulamentos e normas conexas ao CTP, apreensão de veículos, interdição de estabelecimentos, questões de competência em matéria tributária, recursos contra atuação administrativa em desacordo com o CTP, entre outros. Ao Tribunal Fiscal compete também uniformizar a jurisprudência em matérias de sua competência.

O Tribunal Fiscal propõe ao Ministro da Economia e das Finanças do Peru normas que repute necessárias para suprir deficiências na legislação tributária. O Tribunal Fiscal resolve também em última instância administrativa apelações interpostas em âmbito de execução fiscal administrativa. O Tribunal Fiscal celebra convênios com outras entidades do setor público, com o objetivo de dar publicidade a suas decisões.

Dispõe-se que o Tribunal Fiscal deve aplicar norma de maior hierarquia; na hipótese, a decisão tem a natureza de jurisprudência obrigatória, nos termos da legislação de regência.

A avaliação dos bens penhorados é feita por perito da Administração tributária ou por ela designado. A avaliação é dispensada quando devedor e Administração concordam com um valor previamente indicado, de acordo com a cotação de mercado. De acordo com a legislação aqui apresentada, atingido um consenso sobre o preço do bem penhorado, o ejecutor convoca o leilão. O não comparecimento de licitantes e a inexistência de propostas permite que se faça novo pregão, com redução de 15% do preço inicial. Persistindo o desinteresse faz-se um segundo pregão sem que se identifique um valor mínimo.

Feito o leilão e saciado o crédito fiscal, havendo valores remanescentes, em favor do devedor, procede-se a devolução. Ao ejecutor cabe ordenar o leilão imediato de bens penhorados quando estes correm risco de deterioração ou por qualquer outra circunstância decorrente de caso fortuito ou força maior, bem como por qualquer outra causa que não possa ser imputável ao devedor.

Ao ejecutor também cabe suspender o leilão quando se verifiquem circunstâncias justificativas para a suspensão ou extinção do procedimento de execução fiscal administrativa, ou quando o interessado tenha protocolado intervención excluyente de propiedad. A regra não se aplica, no entanto, se o ejecutor tiver ordenado o leilão de bens que possam se deteriorar. O ejecutor também suspende o leilão se o devedor tenha oferecido garantia que, a critério do ejecutor, seja suficiente para o pagamento da dívida.

Ao executado a lei prevê o uso de recurso de apelação, no prazo de 20 dias, contados da notificação da extinção do feito executivo administrativo. A matéria vai para uma Corte Superior, que apenas analisa se o procedimento fora regularmente cumprido, em seus aspectos formais, sem que se possa novamente julgar o mérito.

Por fim, a legislação prevê apoio de autoridades policiais e administrativas, sob pena de perda de cargo, e sem nenhum custo para as autoridades fazendárias.