A TRANSAÇÃO TRIBUTÁRIA

Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy[1]

 

A multiplicação da litigiosidade tributária sugere imaginação institucional e opção por mecanismos que possibilitem a concepção de justiça fiscal consensual. Espera-se o consenso em ambiente no qual, em princípio, não haveria espaço para qualquer tentativa de acordo. Esbarra-se em escudo supostamente intransponível, marcado pelo dogma da indisponibilidade do crédito tributário, como decorrência da impossibilidade de se transigir com o interesse público. Há alternativas?

Tempera-se a questão com a legalidade absoluta que ronda a matéria e afasta-se qualquer possibilidade de se inovar. O modelo administrativo-fiscal atual esgota-se na própria seiva. Soluções bem comportadas, a exemplo de ampliação da máquina de cobrança e de uma maior dotação orçamentária para os órgãos de execução do crédito fiscal (entre eles o próprio Judiciário) a par de inexeqüíveis, mostram-se utópicas e imprestáveis.

É que também dependem de dotações orçamentárias generosas, que por sua vez dependem da ampliação da carga tributária, no que se refere aos resultados; isto é, vinculam-se, e decorrem, de um imediato aumento nos resultados da cobrança. É, no mérito, a tese do mais do mesmo, na imagem de Joaquim Falcão. Deve-se enfrentar o problema sem meias-palavras, anestesia ou açúcar, na recorrente advertência de Roberto Mangabeira Unger, que nos critica pela falta de imaginação e por nossa reverência e prostração para com o passado.

Nesse contexto emerge discussão que anima a todos quantos nos interessamos pelas coisas públicas: a transação tributária. O assunto divide, apaixona, gera polêmicas. De um lado, euforia com o novo e esperança no consenso. De outro, ceticismo, realismo difícil de ser contornado, centrado na indisponibilidade do crédito fiscal, na legalidade, e na mitigada discricionariedade que o modelo reserva à Administração Fiscal.

Os otimistas nos apegamos na imaginação institucional. Os desencantados acenam com a inadequação do modelo, que se prestaria, tão-somente, para veicular anistias e remissões discricionárias, por parte de quem acredita no projeto, com o objetivo de se fomentar o caixa, mediante favores tributários que qualificam interesses escusos, de pessoas mal intencionadas. Em favor da concepção de justiça fiscal consensual, construída em torno de modelo de transação, há miríade de argumentos, de muita razoabilidade. Por exemplo, pode-se invocar eficiência desejável, inclusive com previsão constitucional, e refiro-me ao caput do art. 37 da Constituição Federal, na redação da Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998.

A discussão ganha dimensão pragmática na medida em que se esboçou no Poder Executivo Federal um projeto de lei geral de transação tributária e que provoca intenso debate nacional entre os interessados em matéria fiscal. O projeto é temperado também por outras iniciativas, que indicam, inclusive, a inserção da arbitragem no Código Tributário Nacional.

A transação já era prevista como modalidade de extinção do crédito tributário no projeto que Oswaldo Aranha encaminhou ao presidente Getúlio Vargas, por intermédio da Exposição de Motivos nº 1.250, de 21 de julho de 1954, também consubstanciada na Mensagem nº 373, de 20 de agosto de 1954. Dispôs-se no art. 136 do aludido projeto que seria facultado aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária celebrar transação que, mediante concessões mútuas, importe em terminação do litígio e conseqüente extinção do crédito tributário. Um parágrafo único dispunha que a lei tributária indicaria a autoridade competente para celebrar a transação e as formalidades a serem observadas a cada caso. A matéria foi fixada no Código Tributário Nacional, que dispõe no art. 171 que a lei pode facultar, nas condições que estabeleça, aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária celebrar transação que, mediante concessões mútuas, importe em determinação (sic) de litígio e conseqüente extinção do crédito tributário.

O anteprojeto de Lei Geral de Transação Tributária é um dos vários textos normativos encaminhados ao Congresso Nacional no contexto do II Pacto Republicano de Estado, assinado em Brasília, no dia 13 de abril de 2005, em cerimônia que contou com a participação do Presidente Luís Inácio Lula da Silva, bem como dos presidentes do Senado Federal, da Câmara dos Deputados, do Supremo Tribunal Federal, a par do Ministro da Justiça, entre tantas outras autoridades.

O anteprojeto de Lei Geral de Transação Tributária reporta-se à Secretaria de Reforma do Judiciário, dá continuidade à Emenda Constitucional nº 45, faz parte de conjunto de medidas que consta de 17 pontos, especialmente relacionados à conclusão da Reforma Constitucional do Poder Judiciário e das normas relativas ao funcionamento do Conselho Nacional de Justiça, em especial das Propostas de Emenda Constitucional nº 358, de 2005 e 324, de 2009.

No contexto de medidas normativas que o Executivo enviou ao Congresso, no âmbito do II Pacto Republicano, há previsão de alterações no Código Tributário Nacional, por meio de lei complementar. São propostas algumas alterações, que possibilitam a fixação de lei geral de transação tributária, sem maiores problemas, do ponto de vista sistemático.

Por exemplo, propõe-se a inclusão  de três novos incisos ao art. 151, ampliando-se as condições para suspensão de exigibilidade do crédito tributário, isto é, facultando-se a confecção e entrega de certidões positivas com efeitos de negativa. Propõe-se também a alteração do art. 156 do CTN, no sentido de se incluir o cumprimento do termo de transação como cláusula indicativa de extinção de crédito tributário.

Propõe-se modificação na redação do art. 171 do CTN, dispondo-se que a lei, geral ou específica, pode facultar, nas condições que estabeleça, aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária celebrar transação que importe em composição de conflito ou litígio, visando a extinção do crédito tributário. Ainda, propõe-se a redação de parágrafo único, dispondo que a lei indicará a autoridade competente para autorizar a transação em cada caso, podendo prever hipóteses de delegação.

Estruturalmente, cotejando-se a redação proposta com a redação atual, ambas do art. 171 do CTN, verifica-se que: a) ter-se-á doravante lei geral ou específica, que facultarão a transação; b) não mais se exige o implemento de concessões mútuas; c) substitui-se o objetivo de se alcançar determinação de litígio em composição de conflito ou litígio.



[1] Doutor e Mestre em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Coordenador-Geral de Assuntos Tributários da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional em Brasília. Professor do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Católica de Brasília.