Análise Econômica do Direito e Políticas Públicas: Câmaras de Conciliação e Arbitragem no Executivo Federal e a Busca de Eficiência nos Marcos Regulatórios Administrativos

 

 

Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy[1]

 

Resumo: O ensaio vincula as Câmaras de Conciliação e Arbitragem da Advocacia-Geral da União a movimentação que se processa em âmbito de Administração Pública Federal e que suscita a busca da eficiência como marco regulatório administrativo. Tem-se como eixo perceptivo a análise econômica do Direito, no sentido de modelo conceitual pragmático, refratário a formulações metafísicas de justiça e de interesse público. Defende-se a idéia de que, ainda que intuitivamente, há opção institucional para o uso de modelos de otimização das relações institucionais, nada obstante constrangimentos fossilizados, ligados a noções enraizadas de interesse público, e que obstaculizam iniciativas mais ousadas.

Palavras-Chave: Análise Econômica do Direito. Câmaras de Conciliação e Arbitragem. Políticas Públicas. Eficiência.

 

Abstract: The paper vindicates that the pattern of Alternative Dispute Resolution which presently unfolds within the General-Advocacy of the Brazilian Government might be considered within the limits and scope of searching for public efficiency. It elects the Economical Analysis of Law as a conceptual framework in a sense of a pragmatic effort and as an antidote for metaphysical conceptions of Justice and Public Interest. The paper vindicates that, albeit intuitively, the authorities might be framing institutional options for the optimization of the institutional rapports, not withstanding fossilized constraints, related to entrenched concepts of Public Interest, which are actual hindrances for bolder initiatives.    

Key Words: Economical Analysis of Law. Alternative Dispute Resolution within the General-Advocacy of the Brazilian Government. Public Policy. Efficiency.

 

Sumário

1)      Introdução

2)      Análise Econômica do Direito e Políticas Públicas

3)      Câmaras de Conciliação e Arbitragem no Executivo Federal e a Busca de Eficiência nos Marcos Regulatórios Administrativos

4)      Conclusões

Bibliografia

 

 

 

 

1)      Introdução

O presente ensaio tem por objetivo apresentar algum insumo conceitual, ainda que sob perspectiva histórica e descritiva, da análise econômica do Direito, bem como de eventual aplicação desse modelo na apreciação de políticas públicas brasileiras. Toma-se, na seção mais pragmática, e como exemplo de esforço indicativo (ainda que intuitivo) da busca de eficiência em marcos regulatórios administrativos, as Câmaras de Conciliação e Arbitragem, que presentemente funcionam junto à Advocacia-Geral da União.

A premissa que orienta as reflexões que seguem nos dá conta de que textos normativos devem promover o bem-estar, bem como fomentar a eficiência nos negócios do Estado, que atingem todos os administrados. No momento atual do modelo capitalista, no qual protagonizamos ainda papel periférico, marcos regulatórios devem implementar a maximização da riqueza e a mitigação de nossa condição de dependência perene. Não pode a Administrar perpetuar o mau gasto público, de que é prova inconteste a discussão no Judiciário que tem nos dois pólos a própria União; e que paga também o custeio da máquina.

A produção normativa deve ter finalidade concreta, facilitando as relações econômicas, especialmente em nicho de políticas públicas. Nesse sentido, abomina-se a técnica do impasse, o imobilismo, o formalismo. E disputas internas na Administração, eventualmente julgadas pelo Judiciário, apenas oxigenam o desperdício e a perda de energia. As Câmaras de Conciliação e Arbitragem, ao que consta, e pelo que se pretende defender, atuam adequadamente nesse contexto.

Assim, tenta-se, primeiramente, aproximação entre Direito e Economia. Faz-se esforço para apresentação de roteiro bibliográfico dessa complexa aproximação. Com referência no utilitarismo inglês e no pragmatismo norte-americano defende-se que textos normativos devem necessariamente acenar com direitos que efetivamente promovam, pelo que, ainda que aparentemente refratários a conceitos jurídicos indeterminados, a exemplo de interesse público, precisam propiciar a solução objetiva de conflitos.

Aproxima-se do pensamento de Richard Posner, juiz norte-americano e professor de Direito na Universidade de Chicago, nome mais importante do movimento law and economics, núcleo conceitual da análise econômica do Direito, para o qual a função do deste último seria maximizar a riqueza.

Na segunda seção do trabalho, esse insumo conceitual estimula a descrição em pormenor das Câmaras de Conciliação e Arbitragem da Advocacia-Geral da União, qualificando-se o modelo como instrumento eficaz na otimização da energia administrativa. Afasta-se do Poder Judiciário quando a solução poderia ser encontrada no próprio ambiente da Administração.

Nesse sentido, o sistema judiciário e a concepção de poderes em detrimento de uma percepção de serviços pode manifestar disfunção que promove altíssimos custos de transação, com inegável desperdício de energia institucional, negando-se conceitos econômicos muito importantes, a exemplo do teorema de Coase e do ótimo de Pareto.

 

1)      Análise Econômica do Direito e Políticas Públicas

 

Para a tradição que remonta ao utilitarismo inglês, a utilidade é o fator que orienta o desenho da regra jurídica; o princípio do prazer e do alívio da dor (BENTHAM, 1988) determinam os princípios morais da legislação. A questão consiste, no entanto, em se identificar quem define o prazer e quem sofre a dor. Uma sociedade complexa e pluralista não enseja protótipos racionais de aferição do útil, como reflexo dos jogos de poder, de interesses e da própria natureza humana. Interesses e conflitos econômicos promovem pluralismo de difícil acomodação, moldado por grupos distintos (GALBRAITH, 1986, p. 293). O mundo das corporações agita nosso tempo de incertezas, pluralizando os centros de produção do poder (GALBRAITH, 1977, p. 273).

Mais importante do que a compreensão dos critérios que marcam os modelos jurídicos seria a identificação dos grupos e interesses que definem esses critérios. O Direito vive realidade empírica, interferindo na vida das pessoas, e definindo padrões de comportamento e de atitude. O Direito não é lógica, é experiência (HOLMES JR., 1991, p. 1). Os juízes primeiramente decidem os casos, em seguida adornam a decisão com uma feição lógica. Os chamados princípios do Direito também realizam função retórica, mediante fórmulas compactas, que questionadas, apresentam-se como razoáveis (DEWEY, 1993, p. 185). A quem interessa que a União litigue contra si mesma?

O assunto - - ainda que indiretamente - -  preocupa economistas e juristas, profissionais que atuariam teoricamente no mesmo plano conceitual. No entanto, pode-se também admitir que éticas distintas orientariam essas dois campos da ação humana. O economista pareceria mais preocupado com os fins, e numa linguagem weberiana apresentaria uma ética da convicção. O jurista, por outro lado, e em princípio, realizaria uma ética da responsabilidade, preocupado mais com os meios. O Direito é poder economicamente determinado, e dessa forma regulamenta a ordem social:

O Direito existe quando há a possibilidade de que uma ordem será mantida por um grupo específico de pessoas que usará força física com a intenção de obter adesão à ordem, ou que aplicarão sanções para com aqueles que infringirem essa referida ordem. A estrutura de toda ordem jurídica influencia diretamente a distribuição de poder, dos recursos econômicos ou de qualquer forma, configura uma determinada comunidade (WEBER, 1959, p. 180, tradução livre do autor).

Modelos jurídicos variam na medida ditada por motivos determinados pela ordem econômica. O entorno neoliberal marca um controle mínimo da atividade econômica, que por sua vez controla os demais meios de organização social. Isto é, quanto menos controlado, mais controle o modelo econômico exerce sobre as formas organizacionais. Por isso,

O controle econômico não é apenas o controle de um setor da vida humana que pode ser separado dos demais; é o controle dos meios que propiciam todos os nossos fins. E quem quer que tenha o controle dos meios deve também determinar quais são os fins a serem perseguidos, quais valores devem ser identificados como mais ou menos nobres, em resumo, no que devem os homens acreditar e lutar (HAYEK, 1994, p. 101, tradução livre do autor).

Essa conjuntura poderia nos mostrar um Estado sem poderes, mero apêndice de injunções econômicas (CASTELLS, 2003, p. 303). Esse Estado, menos real do que concretamente aparente, protagonizaria nova ordem constitucional, supostamente neutra, asséptica, ausente do mundo real, minimalista (TUSHNET, 2003, p. 142). Realiza-se o projeto neoliberal. A análise econômica do Direito poderia se mostrar panfletária e proselitista. Com base em Weber e em Marx, pode-se insistir em se matizar o Direito como instrumento do poder econômico. Ou pelo menos como fórmula instrumental para o implemento de um determinado modelo político.

É o que sugere recente obra norte-americana de ficção, que imaginou os Estados Unidos da América divididos não mais em estados federados, porém em inúmeras franquias, que se interpunham, formatando curioso e inusitado espaço geopolítico. Junto à orla do Pacífico, bilhões de asiáticos aglomeravam-se em imensas jangadas, chamadas de rafts, onde não havia lei, ordem ou qualquer forma imaginária de convivência civilizada. Os invasores sonhavam pular no mar, nadar e atingir o continente. Os americanos não sentiam mais orgulho de terem pertencido àquela que outrora fora a nação mais poderosa do mundo; apenas sentiam alívio por não estarem nas jangadas, onde reinava a barbárie (RORTY, 1999).

A metáfora bem caracteriza a atual condição norte-americana como paradigma de circunstância política, sob influxo econômico. As jangadas identificam comboios de latino-americanos; o orgulho foi substituído pela sensação de não se pertencer ao mundo pobre. A imagem qualifica nova concepção de ciência política, ultrarealista. O Estado estaria tomado definitivamente pelas injunções econômicas. Não se daria mais o trabalho de se justificar a política. Aceita-se como fato consumado o triunfo do capital. A pressa da vida contemporânea desprezaria qualquer tentativa de justificação conceitual. O Direito sempre foi política, e a política instrumentaliza no plano racional e organizacional o tom da economia.

Não se trata de mero reducionismo, de matiz marxista. Sociologia, psicologia, antropologia cultural, filosofia e ética suscitariam idêntica afirmação. A ação econômica promove condicionamentos, que transitam dos fatores condicionantes da ação, das relações e do próprio comportamento econômico para os fatores que podem ser condicionados pela ação, pelas relações e pelo já mencionado comportamento econômico. Essa movimentação faz estações nas formas de organização política, nas posturas ético-religiosas, nos modos de relacionamento social, nas condições limitativas do meio ambiente, na formação cultural da sociedade, nos padrões das conquistas tecnológicas e, principalmente, na estruturação da ordem jurídica (ROSSETTI, 2000, p. 33).

O modelo capitalista promove interação muito específica. A orientação da produção para o mercado, a propriedade privada dos meios de produção, a exigência de um largo segmento social que somente sobrevive se vender barato sua força de trabalho e um comportamento individualista são os elementos informativos e identificadores de tal modelo (HUNT, 2002, p.4). Esses comportamentos se formaram a partir da luta contra uma ordem européia pretérita, feudal, que se centrou na idéia do mercador rebelde, arquétipo do burguês bem comportado.

Uma jurisprudência da insurgência acompanhou a formação do Direito capitalista, síntese muito bem engendrada de um Direito romano maliciosamente apropriado, do Direito feudal, do Direito canônico domesticado, do Direito embrionário dos Estados nacionais, da lex mercatoria e de uma cultura individualista que plasmou uma ordem normativa utilitária (TIGAR e LEVY, 2000).

A tradição jurídica capitalista seria revolucionária, tomando-se seu passo inicial como referencial imediato. Elementos dinâmicos que impulsionaram realidade negocial impressionante apropriaram-se de todos os nichos possíveis do debate jurídico, marcando presença nas universidades medievais, no debate escolástico, nas cortes dos pés poeirentos, na Santa Sé (BERMAN, 1983). A origem do Direito confunde-se mais com a origem do capitalismo do que com antropologia ingênua que se vale de historiografia que cuida somente do presente. O Direito nos comprova que a História não é ciência do passado. Trata-se efetivamente de problema epistêmico do momento que vivemos.

O imperialismo é disso evidência veemente, e sua associação com o capitalismo lugar comum indisfarçável (WOOD, 2002, p. 147). O mundo europeu é burguês, e burguesa é a ordem adjacente, que assimilou os direitos capitalistas (HOBSBAWN, 1999, p. 270). Esse Direito capitalista revela-se em todas as formas concebíveis do universo normativo. Mudam-se conjunturas e práticas, permanecem estruturas e objetivos. Diferenças de pormenor entre a common law e a tradição civilística empolgam partidários de ordens que se distinguem na aparência, mas que se assemelham e se copiam na essência. A atual migração conceitual que se verifica, por meio da qual o Direito de matriz consuetudinária torna-se um Direito legislado (HOWARD, 1996), e paradoxalmente o Direito legislado adota modelos de Direito baseado no precedente, é da afirmação prova eloqüente.

É com desconfiança que se lê passagem clássica:

A segunda obrigação do soberano, a de proteger, tanto quanto possível, cada membro da sociedade da injustiça e da opressão de cada um dos membros dessa sociedade, ou a obrigação de promover uma administração exata da justiça, exige duas diferentes formas de gasto em fases diferentes da evolução social (SMITH, 2003, p. 901, tradução livre do autor).

Se para Adam Smith (que era professor de Ética) o Direito deveria buscar a justiça, dever-se-ia também computar os gastos que o esforço demanda. A proteção contra a injustiça tem preço, e esse só pode ser pago se os benefícios justificarem o investimento, na medida em que se maximizasse a vida econômica. Não se deve deixar de lado a invisible-hand explanation, por meio da qual cada indivíduo apenas busca apenas o próprio ganho (NOZICK, 2004, p. 18). O ganho geral promoveria o cômputo de um imaginário ganho social.

A Economia é a ciência das escolhas racionais, que se fazem em um mundo que vê recursos limitados em face de desejos humanos. Não se trata de discutir se o modelo atual de distribuição de riquezas é justo ou injusto, inadequado ou adequado. Trata-se de admitirmos o comportamento humano como precisamente racional, tomando-se essa racionalidade como inclinação para o uso instrumental da inteligência com o objetivo de se obterem recursos (POSNER, 2002, p. 17), embora não se deixe de desconsiderar os entraves que a ilusão com a racionalidade têm proporcionado em nosso meio existencial.

A análise econômica do Direito pode utilizar métodos da Economia para revelar contradições no sistema normativo, especialmente em relação a temas afetos a contratos, responsabilidade civil e propriedade. Trata-se de raciocínio anti-fundacionalista e nesse sentido o moviment law and economics se insere no quadro de um pós-modernismo jurídico, no quadro geral da história das idéias. Tem como ponto de partida conceitual a percepção de que todo indivíduo visa maximizar sua satisfação e seu interesse próprio. Na trilha do pensamento utilitarista, afirma que na medida em que o indivíduo obtém o maior bem, a sociedade seria aquinhoada com mais riqueza (FELDMAN, 2000, p. 129). 

Referindo-se à constituição norte-americana, por exemplo, Posner reconheceu que o texto fundador do excepcionalismo norte-americano é profundamente venerado, como documento político fundacional de um modelo democrático, porém não imune da pressão de grupos de interesse. Retomando a questão da suposta e falsa dicotomia e oposição entre democracia e eficiência econômica, busco Posner no original:

O desenho e a interpretação das constituições, quando vistos a partir de um ângulo econômico, promovem uma tensão entre eficiência e democracia. A eficiência é maximizada por constituições que reduzem os governos à prevenção das externalidades negativas, bem como ao incentivo para a realização das externalidades positivas. Tais governos devem insistir, tanto quanto possível, em possibilitar, em sua limitada esfera, em seguir estratégias de minimização de custos. O espírito de um governo assim concebido é, no entanto, de um governo de atuação limitada e muito pouco democrática (POSNER, 2002, p. 651, tradução livre do autor).

A constituição política, dessa forma concebida, mecanicamente, como propulsora das externalidades positivas e repressora das externalidades negativas, deixaria pouquíssimo espaço para o entorno democrático, e para a função social de uma política comprometida com o bem-estar de todos. A guinada conceitual do movimento law and economics dá-se justamente nessa ambivalência. Posner elegeria como objetivo maior a eficiência econômica, como instrumento que promoveria o bem-estar geral. A Economia deteria os mecanismos para a realização da felicidade geral, e não critérios de justiça. O movimento Direito e Economia revive agressivamente o utilitarismo de Jeremiah Bentham e de John Stuart Mill. Mas a causa é nobre.

Os paradigmas para uma análise econômica do direito são mais explícitos no modelo da common law. Para Posner, a maximização da riqueza, na common law, recebe apoio na consecução do princípio do consentimento. O consenso, enquanto contrapartida política do consentimento, poderia explicar o papel protagonizado pela maximização da riqueza, ao longo do desenvolvimento do direito de tradição inglesa. Juízes dialogam com questões e problemas de fundo econômico, para os quais considerações redistributivas teriam pouquíssima importância (POSNER, 1980).O consentimento popular, em relação à concepção de soluções economicamente eficientes, poderia ser presumido. Trata-se do que os economistas matizariam como a compensação ex-ante.

A norma jurídica assemelha-se a um contrato e deve necessariamente prover a maximização da riqueza, limitando os custos de transação, propiciando a eficiência econômica. Uma aproximação conceitual entre Direito e Economia indica-nos tábuas axiológicas distintas, que tendem a se aproximar, como reflexo da realidade negocial. Embora aspectos éticos sejam, em princípio, relegados para outro plano, concebe-se moral normativa centrada na eficiência, na maximização da economia, como indicativos de escolhas legislativas. Pode se perceber uma tendência que se desenvolve no Direito brasileiro, e que outras pesquisas podem avaliar, no sentido de que já há entre nós produção jurisprudencial que tende a promover uma análise econômica do direito, a partir do princípio da maximização da riqueza.

Tem-se a impressão de que em breve se realizará o vaticínio de Oliver Wendell Holmes Jr., para quem advogados iriam estudar economia, marcando-se uma inegável transição do homo juridicus  para o homo oeconomicus. E é essa a leitura econômica que pode acenar com soluções; refiro-me, especialmente, ao quadro de opções que a Administração pode traçar para si mesma, na busca de melhores resultados.

Assim, há um conjunto de políticas públicas presentemente em discussão que - - até intuitivamente - - fomentam marcos regulatórios que revelam práticas que se mostram instrumentos fortíssimos para a otimização das relações institucionais. É o caso das Câmaras de Conciliação e Arbitragem, presentemente em andamento na Administração Pública Federal, e que visam a composição de conflitos entre as várias áreas, esferas e nichos da Administração, em movimento de fuga do Poder Judiciário, ainda que em aberto desafio a cláusulas clássicas de indiponibilidade de interesses públicos. É do que se trata em seguida.

2)      As Câmaras de Conciliação e Arbitragem no Executivo Federal

Pode haver conciliação em nome da eficiência, em âmbito de Direito Público, ainda que se alcance apenas a Administração? Percebe-se que mecanismos de conciliação e arbitragem também qualificam a busca da eficiência por parte da Administração Pública. No sentido contrário, há leitura refratária do Direito Administrativo, centrada em aforisma tradicional, e que afirmava que administrar é aplicar a lei de ofício. Para o administrador esse modelo tradicional não propiciaria nenhum possibilidade de inovação; vive-se a ditadura do passado. Essa linha conceitual não aceitaria mecanismos de conciliação, de mediação ou transação em nicho de coisas públicas. E é essa mentalidade que se transforma, que se desdobra na busca da eficiência, e que retifica concepções tradicionais de justiça que marcam o Direito brasileiro.

Há registro histórico de muita importância, no sentido de se sufragar a prestabilidade do uso da arbitragem em assuntos afetos à Administração. Refiro-me ao Caso Lage, discutido no Agravo de Instrumento nº 52.181-Guanabara, relatado pelo Ministro Bilac Pinto, e julgado em 31 de outubro de 1973. É notícia histórica, mas que desmistifica visão convencional, que refutaria a flexibilização no trato da coisa pública.

O espólio de Henrique e de Renaud Lage ajuizara ação em face da União para a cobrança de indenização que fora fixada por juízo arbitral. O Decreto-lei nº 4.618, de 2 de setembro de 1942, havia incorporado ao patrimônio nacional bens e direitos da empresa Organizações Lage. Estávamos na Segunda Guerra Mundial, e era política de Getúlio Vargas a incorporação de bens de titularidade estrangeira ou de altíssimo interesse nacional. Era o conceito de interesse público que vingava na época.

Mais tarde, o Decreto-lei 7.024, de 6 de novembro de 1944- dispôs sobre a liquidação das empresas Lage, determinando a incorporação de bens de empresas de navegação, estaleiros e portos; mandando-se restituir o resto. O jurista Levi Carneiro, advogado do espólio, sugeriu a montagem de um juízo arbitral, para fixação dos valores devidos, sugestão feita em audiência com o Presidente da República, que concordou com a proposta. Por isso, o Decreto nº 9.521, de 26 de julho de 1946, instituiu juízo arbitral para o fim especial de julgar, em instância única e sem recurso, as indenizações pretendidas pelo Grupo Lage. O aludido juízo arbitral seria composto de 3 membros: governo, parte e ministro do supremo tribunal federal. Entre eles, Raul Gomes de Matos (União), Sampaio Dória (espólio) e Costa Manso (então ministro aposentado do STF).

Em 21 de janeiro de 1948 deu-se publicidade ao laudo, unânime, fixando-se o valor da indenização. Abriu-se crédito especial, que deu conta do pagamento de parcela dos débitos. O Presidente da República encaminhou ao Senado mensagem de solicitação de abertura de mais crédito. Não houve oposição. O Legislativo anotou concordância para com o pagamento dos valores devidos. Em seguida, o Procurador-Geral da Fazenda Nacional divulgou documento sustentando a inconstitucionalidade do juízo arbitral. O Executivo enviou mensagem ao Congresso solicitando o cancelamento das mensagens anteriores. Este último confeccionou parecer em sentido contrário, porquanto não se respeitariam casos perfeitos e acabados pelo poder público.  Acolheu-se, no entanto, a mensagem presidencial, e todos os decretos anteriores foram anulados.

Seguiu ação com requerimento para o pagamento da indenização, tal como fixada no laudo arbitral. Em primeira instância julgou-se procedente o pedido, para o fim do pagamento da indenização, tal como fixado na decisão de arbitramento. A ação subiu para o antigo Tribunal Federal de Recursos. Percuciente voto do Ministro Godoy Ilha deu pela prestabilidade do laudo, no sentido de que nossa tradição normativa o aceitaria. Insistiu na natureza consensual do pacto de compromisso. Cláusula de irrecorribilidade da sentença arbitral seria perfeitamente legítima, e não atentaria contra a Constituição. A homologação seria dispensável. Não se tratava de juízo ou tribunal de exceção, como pretendia a Fazenda Pública, ao anunciar que não cumpriria a decisão do arbitramento.

Foram propostos embargos de nulidade e infringentes do julgado, opostos pela União, com apoio no voto do revisor, Ministro Oscar Saraiva, que entendia não ser viável a execução do laudo arbitral, a não ser que fosse homologado. Os embargos foram rejeitados. Depois de julgados embargos de declaração, propostos pelo espólio, em relação ao voto médio, subiram oito recursos extraordinários, bem como o agravo de instrumento da União, que foi especificamente levado a julgamento. Impugnava-se o despacho que não admitia um recurso extraordinário.

Em parecer a Procuradoria-Geral da República opinou pela inadmissibilidade do arbitramento. O Ministro Xavier de Albuquerque deu-se por impedido. O Ministro Bilac Pinto avaliou as pretensões da União, que pretendia a declaração de nulidade do juízo arbitral, de insubsistência da cláusula de irrecorribilidade, bem como, de forma ampla, a anulidade da sentença arbitral. A União queria conferir efeitos infringentes ao recurso. Bilac Pinto reportou-se ao voto de Godoy Ilha. Concluiu que tinha por incensurável a decisão recorrida, quer no que referia à constitucionalidade e à legalidade do Juízo Arbitral, quer no que se referia à condenação do pagamento dos juros de mora, nos termos nela fixados.

O caso sedimentou entendimento de que em nosso modelo seria plausível e possível o regime de arbitragem, ainda que em nicho de Administração Pública. É o foco antecedente das Câmaras que presentemente funcionam junto à Advocacia-Geral da União, e que sob uma perspecitiva de análise econômica do Direito qualificam passo riquíssimo de otimização.

As Câmaras de Conciliação e Arbitragem junto à Administração Federal foram criadas por disposição expressa do art. 11 da Medida Provisória nº 2.180-35, de 24 de agosto de 2001. Cuida-se de modelo que se propõe a compor controvérsias de natureza jurídica, que envolvam entidades da Administração Federal indireta, bem como entre tais entes e a União. É instrumento de busca de eficiência no modelo administrativo contemporâneo. É marco regulatório que identifica imaginação institucional a serviço da concepção de novo modelo jurídico, centrado em premissas de instrumentalidade negocial.

O modelo permite que Ministros de Estado detentores de competência sobre a matéria disputada encomendem a solicitação, de imediato, ao Presidente da República, audiência do Advogado-Geral da União, com objetivo da criação de um foro para discussão de problema que antagonize ministérios distintos. Ao Advogado-Geral da União incumbe adotar as providências necessárias, para que se deslinde a controvérsia, ainda em âmbito administrativo. O modelo começa a funcionar.

            Há notícias dando conta da natureza prospectiva das Câmaras de Conciliação e Arbitragem em âmbito de Administração Federal. Ao que consta, entre tantas outras notícias, o modelo teria viabilizado a devolução para o Serviço de Patrimônio da União, de 27 imóveis, de propriedade da União, em face dos quais havia disputa que envolvia o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, bem como o próprio Serviço de Patrimônio da União.

            Transita-se em âmbito de composição de conflitos. O modelo ocidental conhece três nichos de composição, nomeadamente, de sentidos ético, transacional (dividido em acordo, mediação e arbitramento), bem como de autoridade (arbitrária e jurídica) (cf. MOREIRA NETO, 2006, p. 13).

A migração de modelo de composição jurídica para um sentido transacional, por meio do acordo, da mediação e do arbitramento, na medida em que acompanhada de cautelas, especialmente se informada pela mais absoluta transparência, fomenta melhor desempenho da Administração. Refiro-me à realização da eficiência.

            Por exemplo, e especificamente em matéria de Direito Tributário, muito problemático, porque envolve mais diretamente recursos públicos, a Câmara apreciou conflito que envolveu o Banco Central do Brasil e a Secretaria da Receita Federal. Cuidava-se de repasse que orçava cerca de R$ 26.112.381, 00 (vinte e seis milhões, cento e doze mil, trezentos e oitenta e um reais). Discutia-se a necessidade de recolhimento de valores atinentes à quota patronal previdenciária, que se reportavam a contribuintes individuais vinculados a serviços prestados ao Programa de Assistência à Saúde dos Servidores do Banco Central do Brasil.

            Desconstruindo opinião de que matéria fiscal não poderia ser objeto de conciliação, propôs-se o fim da controvérsia. Alcançou-se solução institucional, alternativa ao mandado de segurança que o Banco Central do Brasil impetrara contra Previdência, por conta da resistência desta última, no sentido de fornecer ao interessado certidão negativa de débitos previdenciários, matéria presentemente de alçada da Secretaria da Receita Federal do Brasil. Não se implementou remissão ou qualquer outra instância indicativa de extinção de crédito tributário.

            Noticiou-se também solução de controvérsia entre a União e o INSS, reconhecendo-se a responsabilidade do INSS no pagamento da complementação de aposentadorias e pensões de ex-servidores da Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA). A discussão se processava originalmente no Juizado Especial Federal. Obteve-se uniformização do comportamento, de modo a se qualificar solução administrativa, evitando-se a proliferação de ações, com os custos decorrentes, e que de qualquer modo são pulverizados pela própria Administração. Não há sentido na Administração litigar contra a própria Administração.

            Registre-se também o resultado da ação das Câmaras de Conciliação em recente caso de interesse da Fundação Nacional do Índio-FUNAI. Porque responsável por várias áreas (de titulariedade da União) a FUNAI deveria, em princípio, apresentar declarações anuais, no estrito cumprimento de obrigações tributárias acessórias, em tema de legislação tributária de Imposto Territorial Rural-ITR. E porque tais declarações não foram confeccionadas e devidamente encaminhadas, circunstancializou-se multa, obstativa de emissão de certidão negativa.

            Concomitantemente, a FUNAI não conseguia assinar termo de cooperação técnica junto ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes-DNIT, que a ela disponibilizava recursos, que seriam utilizados na construção de estradas, em terras indígenas. A FUNAI deve apresentar declaração de Imposto Territorial Rural-ITR, relativa a imóveis de responsabilização própria, e pertencentes à União, bem entendido. As áreas são da União, por força do art. 20, XII, da Constituição Federal. Consequentemente, em relação a essas áreas, de propriedade da União, não há que se falar em tributação, por conta do fato de que a União não tributaria a ela mesma. E também não poderia executar a si mesma.

            No pano de fundo uma Instrução Normativa da Secretaria da Receita Federal do Brasil (IN/SRFB 875/2008) dispondo que a apresentação de Declaração do Imposto sobre a Propriedade Rural é também obrigação de detentores de imunidade e de isenção.

            De outro lado, a percepção de que o Serviço de Patrimônio da União-SPU teria as informações que a Secretaria da Receita Federal do Brasil buscava. A FUNAI não detém a posse dessas terras. À FUNAI apenas incumbe a gestão da questão indígena. E ainda que obrigatoriedade houvesse, não se teria como executar a FUNAI. Assim, a negativa de certidão, por parte da Secretaria da Receita Federal do Brasil, suscitaria a intervenção do Judiciário e o alongamento da discussão.

            Ao longo do processo conciliatório fixou-se a plausibilidade do pedido da FUNAI e a necessidade do cancelamento dos débitos. Tratava-se apenas de otimização do fluxo de informações. A questão é de gerenciamento. E deveria ser decidida junto à própria Administração. Concluiu-se pela elaboração de um parecer, levado à aprovação do Ministro da Fazenda, com determinação para cancelamento dos débitos. E a questão se resolveu, sem prejuízo, e sem o desgaste e o gasto que a provocação do Poder Judiciário suscitaria.

            O uso de fórmulas conciliatórias multiplica-se no Brasil e revela a busca da eficiência mais absoluta. Por exemplo, o governo do Estado de São Paulo baixou provimento instituindo juízo auxiliar de Conciliação de Precatórios de Requisições de Pequeno Valor, com competência para convocar partes para audiências conciliatórias. Os interessados contarão com depósito mensal de R$ 2 milhões, de responsabilidade do governo do Estado de São Paulo, em conta do Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região.

Serão pagos os precatórios alimentares trabalhistas, vencidos desde 1998. Nos consideranda que informam o provimento (que é de 29 de outubro de 2007) lê-se que a concentração dos procedimentos de execução contra a Fazenda Pública em um Juiz Conciliador agilizará o procedimento (...). O provimento dá conta de que o modelo é criado em caráter experimental.

            A fórmula inova. Fomenta instância administrativa dotada de maior celeridade. Visa realizar o princípio da eficiência, plasmado como regra constitucional, nos termos do art. 37 da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998.  A abrangência do instituto é ampla, alcança várias matérias, inclusive tributária, não obstante eventuais senões, em nicho de estrita legalidade, mas que não resistem à previsão dos resultados que as câmaras suscitam. É uso intuitivo de regra que vai ao encontro das premissas da análise econômica do Direito, e que matiza opção, à luz de tema não menos caro à Economia, e relativo ao regime de escolhas racionais.

            Ao que parece, o modelo de Estado com o qual o mundo contemporâneo convive suscita nova compreensão do Direito Administrativo, no sentido de que se alcancem soluções prospectivas para problemas e dilemas que afetam o modelo institucional que se conhece. O momento é de heresia conceitual, e do jurista se esperam soluções. Nesse sentido, o vínculo e a aproximação entre percepções originárias que vinculam Direito e Economia. A análise econômica do Direito entusiasticamente fomenta esse tipo de iniciativa. Ou, pelo menos, oferece mecanismos conceituais para a sua compreensão.

Critica-se a Administração, que recorrentemente aloca inadequadamente os recursos que gerencia. O exercício de direitos exige que se enfrentem custos; imagem romântica dá-nos conta de que o bom Estado cobra tributos com justiça e realoca inteligentemente os recursos que alcançou (cf. HOLMES e SUSTEIN, 1999, p. 64).

            Abandonando-se concepções metafísicas de justiça, que fundamentam o Direito de feição jusnaturalista, urge que se concebam fórmulas factíveis de eficiência, especialmente do ponto de vista burocrático. Não se trata de conflito conceitual entre livre mercado e governo; cuida-se apenas de indagarmos que tipos de mercado e de governo queremos (HOLMES e SUSTEIN, cit. p. 69).

Do Estado contemporâneo espera-se não somente a base legislativa e administrativa para o funcionamento de uma economia de mercado; espera-se também que contribua para que o sistema se torne mais produtivo ( HOLMES e SUSTEIN, cit., loc.cit.). E, na medida em que gasta menos  para pacificar as próprias pendengas, tem-se Estado com mais vitalidade, e que melhor pode alocar recursos públicos, caracterizados pela escassez.

            É nesse sentido que a idéia de eficiência tem recorrentemente informado modelo administrativo brasileiro que se pretende construir, inaugurando-se novo balizamento de marcos regulatórios. A emenda constitucional nº 19, vinculada à reforma administrativa, de 4 de junho de 1998, alterou a redação original do art. 37 da Constituição de 1988, elencando o princípio da eficiência entre os demais referenciais que informam a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

            Registre-se, e insista-se, do ponto de vista da discursividade do Direito, o princípio da eficiência não significaria necessariamente desprezo para com a legalidade; tem-se (ou busca-se) convergência e complementação. É esta a conclusão de professora da Faculdade de Direito na Universidade de São Paulo, após historiar sucintamente a trajetória do conceito normativo de eficiência:

Na legislação pátria o termo eficiência já aparecera relacionado à prestação de serviços públicos. Assim, a Lei Orgânica do Município de São Paulo, de 04.04.1990, no art. 123, parágrafo único, dez que ao ‘usuário fica garantido serviço público compatível com sua dignidade humana, prestado com eficiência, regularidade, pontualidade, uniformidade, conforto e segurança, sem distinção de qualquer espécie’. Por sua vez, a Lei nº 8.987/95- Concessão e Permissão de Serviços Públicos-, no § 1º do art. 6º, caracteriza o serviço adequado como aquele ‘que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas’. Agora a eficiência é princípio que norteia toda a atuação da Administração Pública. O vocábulo liga-se à idéia de ação, para produzir resultado de modo rápido e preciso. Associado à Administração Pública, o princípio da eficiência determina que a Administração deve agir, de modo rápido e preciso, para produzir resultados que satisfaçam necessidades da população. Eficiência contrapõe-se a lentidão, a descaso, a negligência, a omissão – características habituais da Administração Pública brasileira, com raras exceções. O princípio da eficiência vem suscitando entendimento errôneo mp sentido de que, em nome da eficiência, a legalidade será sacrificada. Os dois princípios constitucionais da Administração devem conciliar-se, buscando esta atuar com eficiência, dentro da legalidade (MEDAUAR, 2007, p. 128).

            Autor clássico vinculou o princípio da eficiência ao conteúdo conceitual de princípio da boa administração, ao que consta tomado do direito italiano:

            A Constituição se refere, no art. 37, ao princípio da eficiência. Advirta-se que tal princípio não pode ser concebido (entre nós nunca é demais fazer ressalvas óbvias) senão na intimidade do princípio da legalidade, pois jamais uma suposta busca de eficiência justificaria postergação daquele que é o dever administrativo por excelência. O fato é que o princípio da eficiência não parece ser mais do que uma faceta de um princípio mais amplo já superiormente tratado, de há muito, no Direito italiano: o princípio da ‘boa administração’. Este último significa, como resulta das lições de Guido Falzone, em desenvolver a atividade administrativa de ‘do modo mais congruente, mais oportuno e mais adequado aos fins a serem alcançados, graças à escolha dos meios e da ocasião de utilizá-los, concebíveis como os mais idôneos para tanto’. Tal dever, como assinala Falzone, ‘não se põe simplesmente como um dever ético ou como mera aspiração deontológica, senão como um dever atual e estritamente jurídico’. Em obra monográfica, invocando lições do citado autor, assinalamos este caráter e averbamos que, nas hipóteses em que há discrição administrativa, ‘a norma só quer a solução excelente’. Juarez Freitas, em oportuno e atraente estudo- no qual pela primeira vez entre nós é dedicada toda uma monografia ao exame da discricionariedade em face do direito à boa administração-, com precisão irretocável, afirmou o caráter vinculante do direito fundamental à boa administração (BANDEIRA DE MELLO, 2008, p. 122). 

            Na atualização da obra de Hely Lopes Meirelles, abordou-se o princípio da eficiência, sobre o qual tentou-se esclarecer:

            O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatória atendimento das necessidades da comunidade e de seus membro (MEIRELLES, 2008, p. 98).

            O aludido princípio foi problematizado por outro autor, com ênfase em referenciais de produtividade e de economicidade, nos termos que seguem:

            A inclusão do princípio [eficiência], que passou a ser expresso na Constituição, suscitou numerosas e acerbas críticas por parte de alguns estudiosos. Uma delas consiste na imprecisão do termo. Ou seja: quando se pode dizer que a atividade administrativa é eficiente ou não? Por outro lado, afirma-se ainda, de nada adianta a referência expressa na Constituição se hão houver por parte da Administração a efetiva intenção de melhorar a gestão da coisa pública e dos interesses da sociedade. Com efeito, nenhum órgão público se tornará eficiente por ter sido a eficiência qualificada como princípio da Constituição. O que precisa mudar, isto sim, é a mentalidade dos governantes; o que precisa haver é a busca dos reais interesses da coletividade e o afastamento dos interesses pessoais dos administradores públicos. Somente assim se poderá falar em eficiência. O núcleo do princípio é a procura da produtividade e economicidade e, o que é mais importante, a exigência de reduzir os desperdícios de dinheiro público, o que impõe a execução dos serviços públicos com presteza, perfeição e rendimento funcional (CARVALHO FILHO, 2008, p. 24).

            A idéia de eficiência, à luz do excerto de Carvalho Filho, acima reproduzido, vincular-se-ia, em princípio, à redução dos desperdícios de dinheiro público, mediante a execução dos serviços prestados à comunidade com presteza, perfeição e rendimento funcional. No entanto, a redução do desperdício do dinheiro público também pode ser obtida mediante alocação mais adequada dos recursos do Estado. Esta circunstância pode ser alcançada, entre outros, pela diminuição da litigância entre os entes da Administração, o que enseja a proposta do modelo aqui estudado. Não seria essa a percepção com a qual acena a análise econômica do Direito?

            Nesse sentido, eficiência ganharia dimensões mais amplas, associadas à conotação discursiva de direito à boa administração. Este último conceito não admitiria litigância interinstitucional. Referenciais de conciliação evitam a litigância endógena, bem como se desdobram nos limites e parâmetros da mais absoluta transparência, circunstância eleita à categoria de princípio. Para autor entusiasta da imaginação institucional e da maximização dos resultados da Administração, “o princípio da transparência é instrumental para a realização de princípios da participação e da impessoalidade,na medida em que permite a efetiva aplicação dos dois tipos de controles da Administração Pública: estatais, efetuados por si própria e pelos demais Poderes, e sociais, pelos cidadãos e pelas entidades da sociedade civil” (MOREIRA NETO, 2007, 25).

Percebe-se que há mutação conceitual que informa o Direito Administrativo, o que suscita releitura de conceitos clássicos, e que evidencia a inserção de temas que animam a análise econômica do Direito. Ainda para Diogo de Figueiredo Moreira Neto, “(...) o Direito Administrativo nasceu como um direito do Estado enquanto administrador, passou a ser um direito do Estado e dos administrados, e tornou-se hoje, com seu núcleo constitucional e como seu prolongamento, um direito comum dos administrados face ao Estado administrador” (MOREIRA NETO, cit., p.33).

            É o mesmo autor quem sugeriu ainda a concepção de um princípio de economicidade, noção que justificaria a uso de câmaras de conciliação, tomando-se o conceito em sentido amplo, bem entendido. Para Diogo de Figueiredo Moreira Neto,

Outro princípio substantivo de assento constitucional (art. 70), embora referido a propósito da execução da fiscalização contábil, financeira e orçamentária, deve ser recebido como um princípio geral do Direito Administrativo, em razão de sua amplitude no desempenho da administração pública interna. Neste sentido, em parte é um corolário do princípio da eficiência, acima estudado, porque se volta à observância de uma relação, que, no caso, é especificamente financeira, portanto, mensurável ou estimável, entre insumos e produtos, pois, tanto quanto nas hipóteses aplicativas  daquele princípio matriz, a economicidade tampouco prescinde de parâmetros técnicos objetivos, claros e previamente conhecidos, para que, em cotejo com eles, seja possível chegar-se a alguma conclusão, juridicamente motivada e válida, sobre sua violação, não podendo decorrer, portanto, de apreciações livres, políticas ou subjetivas, dos atos da Administração (MOREIRA NETO, 2006, p. 311-312).

            Cuida-se, em última instância, de um normativismo de resultado, metáfora que pode matizar preocupações da análise econômica do Direito, vinculando eficácia e efetividade, justificando-se nova leitura do interesse público, conceito amplo, aberto, e pouquíssimo explicado. É nesse contexto que se confeccionou a Medida Provisória nº 2.180-35, de 24 de agosto de 2001, bem como a Portaria nº 118, de 1º de fevereiro de 2007, documentos que fixam as Câmaras de Conciliação e Arbitragem. É dessa legislação de regência que agora trato, após explicitar as competências do Advogado-Geral da União.

            Nos termos da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, compete ao Advogado-Geral da União fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e demais atos normativos, a ser uniformemente seguida pelos órgãos e entidades da administração federal, unificar a jurisprudência administrativa, garantir a correta aplicação das leis, prevenir e dirimir as controvérsias entre os órgãos jurídicos da Administração Federal, editar enunciados de súmula administrativa, resultante de jurisprudência iterativa dos tribunais, bem como exercer orientação normativa e supervisão técnica quanto aos órgãos jurídicos das entidades que comanda. Ainda, o Advogado-Geral da União pode avocar quaisquer matérias jurídicas de interesse desta, inclusive no que concerne a sua representação extrajudicial.

            O Advogado-Geral da União pode instalar câmaras de conciliação ad hoc, até que se instale câmara permanente. Previu-se que o Advogado-Geral da União designaria coordenador e demais integrantes da aludida câmara ad hoc. Ainda, o Advogado-Geral da União fez dipor em lei que é dele a competência para baixar instruções específicas, sempre com objetivo de se alcançar a conciliação. Aos órgãos interessados na controvérsia caberia a indicação de representantes, para composição da câmara.

            Dispôs-se também que a coordenadoria da câmara, quando não exercida pelo Advogado-Geral da União, o seria pela Consultoria-Geral da União, bem como pela Procuradoria-Geral da União, pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, pela Procuradoria-Geral Federal, bem como por outros órgãos ou integrantes da Advocacia-Geral da União. Incumbiu-se ao dirigente dos órgãos mencionados, quando responsável pela coordenação da Câmara, a competência para designar representante para mediar reuniões e trabalhos, atinentes à controvérsia. Especialmente, determinou-se que a Consultoria-Geral da União integraria todas as câmaras.

            Dispôs ainda que os coordenadores das câmaras de conciliação ad hoc, e os demais integrantes, bem como os seus representantes, mediadores e participantes deverão envidar todos os esforços para que as conciliações se realizem. Para tal, impõe-se a utilização de todos os meios legais, observando-se os princípios que regem a Administração Pública. Indicou-se que a conciliação pode ocorrer por acordo, transação, a par de outros ajustes, que incluem a desistência de ação ou recurso judicial. Dispôs-se ainda que a conciliação será lavrada em respectivo termo, bem como encaminhada, pelo coordenador da câmara, ao Advogado-Geral da União, que do acordado tomará conhecimento.

A inexistência de conciliação suscita idêntico desate, isto é, encaminhamento ao Advogado-Geral da União. Neste último caso, deve se consignar a natureza da controvérsia, a par dos motivos que teriam obstaculizado a conciliação. Ao Advogado-Geral da União faculta-se o encaminhamento da questão não resolvida por conciliação à Consultoria-Geral da União. A esta última incumbe confecção de parecer. Na medida em que acolhido pelo Advogado-Geral da União o parecer poderá ser submetido ao Presidente da República.

Explicitaram-se também os requisitos essenciais para a instalação das câmaras de conciliação. Tendo como destinatários os vários dirigentes da Administração Federal, informou-se da necessidade de observância obrigatória dos seguintes requisitos: 1) manifestação da unidade jurídica do órgão ou entidade envolvidos, com a identificação dos pontos efetivamente controversos; 2) coleção de todos os documentos relacionados ao surgimento da controvérsia; e, 3) indicação pelo dirigente, do representante do órgão ou entidade, preferencialmente da área jurídica. Nesta última hipótese, consignou-se que presença de representante da área jurídica não implicaria prejuízo para oitiva e acompanhamento, por parte de técnicos.

Dispôs-se que o Advogado-Geral da União, na defesa dos interesses desta e em hipóteses que possam trazer reflexos de natureza econômica, ainda que indiretos, ao erário federal, poderá avocar, ou integrar e coordenar, os trabalhos a cargo de órgão jurídico de empresa pública ou sociedade de economia mista, a se desenvolverem em sede judicial ou extrajudicial.

Dispôs-se que uma vez de que estabelecida controvérsia de natureza jurídica entre órgãos e entidades da Administração Federal, pode ser solicitada a atuação de mecanismo de conciliação, para deslinde da controvérsia. Têm-se, então, uma Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal-CCAF, núcleos de assessoramento jurídico (por determinação do Consultor-Geral da União), bem como por outros órgãos da Advocacia-Geral da União, quando se tenha determinação do Advogado-Geral da União; nestes dois últimos casos, as atividades conciliatórias serão supervisionadas pela Câmara de Conciliação e Arbitragem.

Há também indicação das autoridades que poderão solicitar a conciliação: Ministros de Estado, dirigentes de entidades da Administração Federal indireta, Procurador-Geral da União, Procurador-Geral da Fazenda Nacional, Procurador-Geral Federal, bem como Secretários-Gerais de Contencioso e de Consultoria.

O solicitante deverá instruir o pedido com os seguintes elementos, nomeadamente: a) indicação de representante para participação nas reuniões e trabalhos, b) entendimento jurídico do órgão ou entidade, com análise dos pontos controvertidos, c) cópia de documentação necessária, para a solução da controvérsia. Dispõe-se também que uma vez recebida a solicitação, por parte da Câmara de Conciliação, designa-se conciliador para atuar no feito.   

Ao conciliador compete realizar exame preliminar da solicitação. Verificado o cabimento de conciliação, por parte do conciliador, deve ser providenciada ciência da controvérsia ao órgão ou entidade apontado pelo solicitante, instando-se ao aludido órgão ou entidade indique representante para participar de reuniões e trabalhos necessários, o entendimento jurídico sobre os pontos controvertidos, a par da cópia dos documentos necessários para o deslinde da controvérsia.

Ao conciliador, em qualquer fase do procedimento, faculta-se a solicitação de informações ou documentos complementares necessários ao esclarecimento da disputa. O conciliador pode também solicitar a participação de representantes de outros órgãos ou entidades interessados, bem como sugerir que as atividades conciliatórias sejam realizadas por Núcleo de Assessoramento Jurídico ou por outros órgãos da Advocacia-Geral da União.

Prevê-se que havendo a conciliação será lavrado o respectivo termo, que será submetido à homologação do Advogado-Geral da União. Ainda, a Consultoria-Geral da União, quando cabível, elaborará parecer para dirimir a controvérsia, submetendo-o ao Advogado-Geral da União. 

Esse, em linhas gerais, o modelo que se desenvolve. Pretende-se diluir na âmbito da própria Administração os litígios que há internamente, e que não seriam levados ao Judiciário. Ecomomiza-se. Otimiza-se.

3)      Conclusões

 

Produção normativa recente revela que nos aproximamos de formulações que apontam para a busca da eficiência, em âmbito de políticas públicas. Constata-se que algumas iniciativas, a exemplo das Câmaras de Conciliação e Arbitragem aqui estudadas, indicam marco regulatório de um Direito Administrativo mais centrado nos resultados do que no controle de procedimentos. Buscam-se marcos regulatórios que propiciem a otimização do modelo estatal. Concilia-se, acerta-se, ajusta-se.

As Câmaras de Conciliação, que indiretamente remontam ao Caso Lage, acenam com a possibilidade que a Administração possa equacionar internamente seus problemas, evitando-se a judicialização das discussões, com economia para os cofres públicos, ainda que a custa de soluções alternativas para a legalidade restrita, a exemplo do que se evidenciou no caso FUNAI-DNIT.

No entanto, tais iniciativas, empíricas, demandariam também justificação teórica. Exigem complementação conceitual. Tem-se que tais passos marcam instâncias plausíveis, à luz de cardápio perceptivo de análise econômica do Direito. Distancia-se de formulações metafísicas, imprestáveis para momento atual. Nossos tempos exigem ação pública mais consensual, que produza mais resultados, ainda que centrados em suposta discricionariedade, necessária, cogente, e típica de um tempo que desconfia das falsas promessas que marcaram o projeto da modernidade.

À luz das contingências descritivas do presente ensaio, a análise econômica do Direito, trabalhada em torno da avaliação de políticas públicas, propicia que se admita que as Câmaras de Conciliação e Arbitragem da Advocacia-Geral da União sejam exemplos da busca de eficiência por intermédio de marcos regulatórios que apontam para a concepção de um novo Direito Administrativo.

BIBLIOGRAFIA

 

BEARD, Charles. An economic interpretation of the Constitution of the United States. New York: Free Press, 1986.

BENTHAM, Jeremy. The principles of morals and legislation. New York: Prometheus, 1988.

BERMAN, Harold J. Law and Revolution. Cambridge: Harvard University Press, 1983.

CARVALHO FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.

CHOSSUDOVSKY, Michel. The globalization of poverty. Ontario: Global Outlook, 2003.

FELDMAN, Stephen M. American legal thought from premodernism to postmodernism, an intellectual voyage. New York: Oxford University Press, 2000.

GALBRAITH, John Kenneth. The new industrial state. New York: Mentor, 1986.

HAYEK, F.A. The road to serfdom. Chicago: The University of Chicago Press, 1994.

HOBSBAWN, Eric. The age of capital. London: Abbacus, 1999.

HOLMES Jr., Oliver Wendell. The common law. New York: Dover, 1991.

HOLMES, Stephen e Sunstein, Cass R. The Cost of Rights- Why Liberty Depends on Taxes, WW. Norton & Company: New York and London, 1999.

HOWARD, Philip K. The death of common sense. New York: Time Warner, 1996.

HUNT, E.K. History of  economic thought. New York: Sharpe, 2002.

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 2008, Atualização de Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho.

MINDA, Gary.  Postmodern legal movements: law and jurisprudence at century’s end. New York/London: New York University Press, 1995.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Forense, 2006.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Renovar, 2007.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do Direito Público, Rio de Janeiro: Renovar, 2006.

NOZICK, Robert. Anarchy, state and utopia. Cambridge: Based Books, 2004.

POSNER, Richard. An Affair of State, the investigation, impeachment and trial of President Clinton.  Cambridge: Harvard University Press, 1999.

POSNER, Richard. Economic Analysis of Law. New York: Aspen, 2003.

POSNER, Richard. The economics of justice.  Harvard: Cambridge University Press, 1998.  

RORTY, Richard. Conseqüências do pragmatismo. Lisboa: Instituto Piaget, 1997.

ROSSETTI, J.P. Introdução à economia. São Paulo: Atlas, 2000.

SMITH, Adam. The wealth of nations. New York: Bantam Books, 2003.

STIGLITZ, Joseph. Globalization and its discontents. New York: Norton, 2002.

TUSHNET, Mark. The new constitutional order. Princeton, NJ: Princeton University Press, 2003.

WEBER, Max.  The protestant ethic and the spirit of capitalism.   New York: Routledge, 1997.

WEBER, Max. Economy and society. Berkeley: University of California Press, 1978.

WEBER, Max. Essays in sociology. New York: Oxford University Press, 1959.

WEBER, Max. Law in economy and society. New York: Simon and Schuster, 1967.

WOOD, Ellen Meiksins. The origin of capitalism. London: Verso, 1999.

 



[1] Professor Doutor Pesquisador no Programa de Mestrado em Direito da Universidade Católica de Brasília.